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▲2024年7月3日，湖南省平江县防汛应急响应降为二级，清淤排涝工作在县城进行。图为城管队员在街头清淤。（人民视觉供图）
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各地执法权下放方案主要由各地党委、政府制定，缺乏基于全国视野的顶层设计是改革未达到预期的主要原因。
对于城市管理是否有必要进行全国性立法，认识并不统一。反对者认为城市管理是地方政府事务，国家没必要作具体规定。支持者则认为必须要作全国统一规定。
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文｜南方周末记者 翟星理
南方周末实习生 列绮童 陈敏慧
南昌的城市管理体制，再一次迎来变革。
2024年7月18日上午，南昌市城市管理综合执法支队改名，更名为城市管理综合指挥中心，不再有执法职能。
更名的同时，行政执法职能在分解、下放。执法支队更名后，南昌市城管局环境保护管理方面的执法职能划归市生态环境局，其他的执法职责下放至各区。
“这次下放，可能还有一个过渡期，而且过渡时间蛮长。我们下放了以后还要搞培训、做交接。”南昌市城市管理综合指挥中心综合股负责人虞超伟告诉南方周末记者。
撤销市级机构、充实区县执法力量，是2024年以来各地改革城管体制的通行做法。
比南昌早一个月，2024年6月10日，广西的北海市就撤销了市一级的综合行政执法局，人员下沉到新成立的区局。之后，甘肃张掖、内蒙古赤峰市等地也陆续进行了类似的改革。
据中国行政管理学会研究员沈荣华的观察，本轮城管体制改革的趋势是“执法重心和管理资源的下移”，沈荣华参与过2008年大部制改革方案的设计，也参与过2013年国务院机构改革的前期调研工作。
尽管是机构改革的要求，但各地城管体制改革的差异性较大，背后也存在着全国性城市管理立法缺失的问题。
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组建5年后撤销
公开报道中，2024年打响城管体制改革“第一枪”的是广西北海。
2024年7月3日，北海综合行政执法局相关人员告诉南方周末记者，该局现仅保留部分工作人员负责市局撤销后的善后工作。
需要厘清的是，在北海，此前综合行政执法局与城管局是两个单位，二者的职能迥异。
2019年3月，北海将住建、自然资源、交通运输、生态环境、工业和信息化、旅游文体广电、商务、人社等11个领域的行政执法职责整合，组建市综合行政执法局，作为市政府工作部门。
同时，北海市城市管理局更名为市政管理局。官网信息显示，该局没有行政执法职能，主要职能是城市园林绿化、城市广场、城市道路、桥梁、城镇燃气、排水设施等方面的规划、建设、监督工作。
而原北海市城管局的执法职能合并至综合行政执法局。沈荣华注意到，北海市在2019年组建综合行政执法局，实际上是按照2018年机构改革方案提出的深化行政执法体制的要求推进的。而中央对此提出的具体要求是，“相对集中行政处罚权”“推动整合同一领域或相近领域执法队伍，实行综合设置”。
在沈荣华看来，北海市综合行政执法局把大部分执法职能都整合在一起了，改革力度还是比较大的。
那么，在成立5年之后，该局为何又被撤销？
北海市政府新闻办公室相关人员在接受南方周末记者采访时表示，经向北海市委编办了解，此次启动机构改革的背景仍然是中央和广西壮族自治区的机构改革要求。
在2024年4月9日召开的北海市机构改革动员部署会议上，北海市委书记蔡锦军说，在行政执法体系改革方面，“要实行以县级执法为主的体制”。
事实上，行政执法力量下沉并非只是机构改革的要求，也是中央对于法治政府建设的规划目标之一。
2019年，中办、国办印发的《关于推进基层整合审批服务执法力量的实施意见》，要求推进行政执法权限和力量向基层延伸和下沉。
2021年，中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要（2021－2025年）》进一步明确，继续深化综合行政执法体制改革，设区市与市辖区原则上只设一个行政执法层级，县（市、区、旗）一般实行“局队合一”体制，乡镇（街道）逐步实现“一支队伍管执法”的改革原则和要求。
扬州大学城市管理研究中心主任、法学院教授王毅对南方周末记者分析，执法力量下沉主要是为了解决“看得见、管不着”的问题。
作为住建部市政公用行业专家委员会专家，王毅说，以部分发生在街道的行政违法行为为例，在街道无权管辖的情况下必须上报市级城管执法局等单位，再交由市级城管执法单位行使执法职能，而此时违法行为结果已然产生，因此，执法力量下沉可以及时发现问题并解决问题。
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下放程度、方式不同
尽管秉持着“一支队伍管执法”的相同目标，但从公开信息看，由于没有明确的顶层制度设计，各地下放城管行政执法权的改革方式有较大差异。
北海在此轮改革中，撤销的市级机构刚成立5年，且将所有执法职能一次性全部下放，过程相对简单。
相比之下，南昌的改革背景就略显复杂。
早在2010年，南昌市城市管理行政执法局已将派驻市辖区的机构移交属地管理。2011年南昌市城市管理综合执法支队成立以后，执法职能划分又经过了多轮改革。2015年，南昌将占道餐点等部分具有属地特殊性的事项执法权下移给各城区。2018年，南昌根据各属地的执法权承接情况又进一步实行整体性下放。
虞超伟接受南方周末记者采访时表示，执法权力的划分难以一步到位，部分涉及专业性执法，部分涉及和老百姓打交道，这都需要市级和区级、市级内部各部门间的多方协调。
改革前，南昌市级和各城区都拥有行政执法权。在虞超伟看来，2024年南昌城管改革的特别之处在于，“在此次市级的执法职责下移给各城区行使后，市区两级执法只保留一级，已经下放的不再收回”。
甘肃省张掖市也在此轮改革中撤销了城管局，但未将职能分解到下辖的五县一区，而是合并至下辖的甘州区城管局。甘州区城管局相关人员向南方周末记者解释，因为甘州市级城管局被撤销前也仅负责甘州区执法事项，“张掖市的其他五个县级市，长期以来都由地方自行管理，不受此轮改革影响。”
中国人民大学公共管理学院教授马亮对南方周末记者分析，“市县、城乡分而治之的情况在不同程度上存在，未来市域一体化治理和城乡融合发展，都意味着要一体推进行政执法。”
除北海、南昌、张掖等地直接撤销市级城管执法队伍、下放执法职能外，也有不少地区视情下放部分执法权力，仍保留市级城管执法队伍。
2022年6月7日，杭州市综合行政执法局（杭州市城市管理局）官网信息，在杭州的行政执法权下放改革过程中，市级执法队伍与下辖各区级一并划入当地执法队伍网络，共同处理杭州市执法事项。
此外，成都、西安等地在城市行政执法权下放至区县、乡镇综合执法局后，也保留了市级执法队伍，负责占道经营、生态治理等多项执法工作。
对此，马亮表示，各地都在探索试点不同的改革模式，这取决于各地实际情况和改革力度，“全部下放是理想形态，但是不少地区达不到要求，改革阻力较大，存在行政执法权不完全下放的问题。”
2024年7月23日上午，武汉市江岸区，一辆城管环卫多功能车在路面喷水雾防热降温除尘。（人民视觉供图）
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属地管理
执法权下放之后，各地原有的行政执法格局也随之改变。共同的趋势是，原有的垂直管理体系基本解体，执法机构的属地管理色彩更加鲜明。
南昌市城市管理综合指挥中心挂牌成立后，除环境保护管理方面的执法划归市生态环境局外，原市城管执法局其他的执法职责下放至各主城区和高新区、经开区、湾里管理局。
南昌高新区城管执法局相关人员接受南方周末记者采访时称，由于高新区、经开区并未设人民政府，其城管执法局本来就是市局的派出机构，“所有执法权均来自南昌市城管综合执法局委托，既有执法权限基本是完整的，因此此次改革前后高新区的权责范围没有变化。”
这位人员介绍，改革之前，高新区和经开区城管执法局属于市局垂直管理机构，而在西湖区、东湖区等市辖区，城管执法局是属地政府的工作部门。
更多的变化发生在南昌市西湖区、东湖区等主城区。
南昌市西湖区城管局工作人员对南方周末记者介绍，公房违建、大型户外广告监管、管道、燃气、水务监管等职能，在改革之前属于市级执法事项，“我们城区如果排查到相关线索，要移交给市里，而改革后就完全由我们属地负责。”
执法职责下移各城区后，原南昌市城市管理综合执法支队的行政执法权被完全分解，而新挂牌成立的南昌市城市管理综合指挥中心又将承担什么职能？
虞超伟表示，综合指挥中心目前的主要工作包括城管执法队伍的顶层架构和设计、规章制度的出台，以及日常协助城管执法局开展监督、考核、调度等相关工作。
在广西北海，市局垂直管理派出机构的执法体系也完全解体。
根据北海市政府的公告，北海市综合行政执法局撤销后，行政执法职责划归相关主管部门承担。
2024年5月，北海市交通运输局已举行北海市交通运输综合行政执法支队成立仪式。5年前合并至北海市综合行政执法局的交通运输领域行政执法职能，这次回到了“娘家”。
2024年5月27日、6月13日，北海市海城区综合行政执法局、北海市银海区综合行政执法局先后挂牌成立。这两个局都是区政府的工作部门，此前于2019年成立的铁山港区综合行政执法局也由铁山港区政府管理。
南方周末记者了解，以往由原北海市行政执法局在区设置完全独立于区政府的执法大队独立执法的局面已经结束。
新的执法格局是，市级层面的执法工作回归各个职能部门，区一级，各职能部门仍然没有执法权，隶属于区政府的综合行政执法局履行执法职能。
那么，北海市为什么没有选择在保留市局的前提下在区县设置垂直管理的分局？沈荣华分析，一个可能的原因是，保留市局再设置分局，不符合既要“减少层级”又要“执法力量下沉”的改革精神。
4
缺乏全国视野
王毅发现，从目前的情况来看，各地改革成效仍与预期有差距。他认为，各地执法权下放方案主要由各地党委、政府制定，缺乏基于全国视野的顶层设计是改革未达到预期的主要原因。
马亮也认为，应在全国范围内建立起一体化的行政执法权下放方案，各地进一步按此标准执行，“当前五花八门的行政执法，恰恰说明这方面存在的问题比较多。”
不过，建立全国性的制度规范并非易事。
2014年，王毅就进行过尝试。当年3月，王毅带领团队起草了《中华人民共和国城市管理法》（专家建议稿）。2018年3月，住建部曾召开城市管理立法研讨会，听取对《中华人民共和国城市管理法》立项报告和框架的意见。但这项工作未能取得太大进展。
新中国成立以来，城市管理问题由“政出多门”逐渐走向条线化、精准化。
1980年之前，市容环境卫生部门的隶属关系多变，公安、卫生、供销等不同部门都曾管理过环境卫生工作。1988年，国务院在批转建设部的“三定”方案中，明确了“由建设部负责归口管理、指导全国城建监察工作”。
1997年，“城市管理相对集中行政处罚权试点”在北京市宣武区开始，学界认为，这是全国第一支正式的城管队伍。它不再由建设部归口管理，而是完全由地方政府管理，执行此前城建监察队伍的各项执法权，名称也从“城建监察”变为了“城市管理”。
2015年，中央再次明确，全国城市管理的主管部门是住建部，并框定了六大执法领域：住房城乡建设、环境保护、工商管理、交通管理、水务管理、食品药品监管，城市管理进入综合执法精准化时代。
但在多年的实践中，对于城市管理是否有必要进行全国性立法，认识并不统一。
王毅回忆，当初他向人大提交的立法议案被搁置的原因是，有一部分领导认为城市管理是地方政府事务，国家没必要作具体规定。支持立法者则认为，城市管理局作为政府管理部门，必须要全国统一规定，明确城市管理的内容、管什么、谁来管、怎么管，以及提供法治保障、经费和物质保障等。
不过，相关部门没有放弃立法的努力。
2023年12月8日，住建部在扬州召开了一场课题评审会。此前，住建部城市管理监督局委托扬州大学承担了《城市管理立法研究》，课题成果就是《中华人民共和国城市管理法》（送审稿）。
根据王毅回忆，评审会上，住建部城市管理监督局人员和来自上海、浙江、安徽、江苏、陕西、河北等省市的评审专家，对课题成果均有积极评价。
目前，南昌、北海等地虽已明确行政执法权下移行动黄金期货配资开户，但南方周末记者致电各区局执法单位，工作人员表示工作仍在交接中，具体下放的执法事项清单仍未制定完成，各项执法权下放到区县、街道还是乡镇也尚未明确。
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